社区的概念是1887年由法国的著名社会学家斐迪南?滕尼斯提出的。滕尼斯认为社区是由共同价值取向的同质人口组成的关系密切、守望相助、疾病相抚、富有同情味的社会团体。人们加入这种团体不是有目的的选择，而是自然形成的结果。是以共同利益和共同目的，以及亲戚、邻里、朋友等血缘或地缘为纽带；是家庭、经济、教育、文化、卫生、福利、娱乐及社会保障等主体构成的一个整体。 
　　结合我们国家历史和现实情况看，社区是与整个社会密切相连的、以一定地域为基础的关系密切的社会群体。在这样的社会群体里，人们具有共同的生活空间、共同的权利义务、共同的文化特质，利益相连、感情相依、守望相助、危困相抚。 
　　一、国外社区现状及主要特点 
　　社区发展（community development）在西方国家已有100多年的历史，特别是在英美等国，社区发展达到了相当高的水平，社区工作已成为城市行政管理工作中重要的一部分，在城市建设和管理中发挥重要作用。目前，社区主要形成了“自治模式”、“行政模式”和“混合模式”三种模式。 
　　（一）“自治模式”。 
　　“自治模式”的主要特点是：政府行为与社区行为相对分离，社区内的具体事务完全实行自主自治，与政府部门并没有直接的联系。政府对社区的干预主要以间接的方式进行，其主要职能是通过制定各种法律法规去规范社区内不同集团、组织、家庭和个人的行为，协调社区内各种利益关系并为社区成员的民主参与提供制度保障。比较有代表性的是美国和北欧国家的社区。 
　　1.美国的社区。 
　　美国的市是州政府的分治区，市政体制采用的是“议行合一”或“议行分设”的地方自治制度。美国的社区是政治制度下一个最小的单位，它是一个高度民主自治的机构。社区自治组织不仅享有社区发展规划与目标、社区公共事务、社区文化活动等方面的决策权与管理权，还享有对政府的社区行政管理以及专业机构的社区服务管理的建议权、监督权。社区委员会（又称社区董事会）成员由居民民主选举产生，具有一定的任期，他们大都是志愿者，利用业余时间义务为社区服务。社区公共卫生和公共环境等物业方面的管理，由社区委员会聘用的专业社区管理公司负责。而大量的、具体的社区服务内容和项目的开展，则由非政府非赢利的社区服务组织承担和实施。 
　　2.北欧国家的社区。 
　　北欧国家的社区政府是行政体制的最基本单元，具有最基本的教育、社会保障、福利、文化、城市规划、税收等方面的决策管理权。社区政府可以分为两大块，一块是政治机构（议事机构），另一块是行政机构（执行机构），均由民主选举产生。社区议会是最高决策机构，议长由社区政府负责人担任，下设若干个委员会，这是社区民主选举产生的政治机构。然后由社区议会委任社区政府，下设若干个部，每个部与社区议会委员会一一对应，接受其领导。这是社区的行政机构。并且居民在社区中成立各式各样的社团、协会和居民理事会，对社区决策和管理直接参与和监督。形成社区负责人、社区议会、社区委员会和居民理事会构成的四位一体的结构，互相支持，互相监督，使整个社区沿着民主的轨道积极有序地发展。 
　　（二）“政府主导模式”。 
　　“政府主导模式”的主要特点是：政府行为与社区行为的紧密结合，政府对社区的干预较为直接和具体，并在社区设有各种形式的派出机构，社区发展特别是管理方面的行政性较强。比较有代表性的是新加坡的社区。 
　　新加坡全国不设市、区政府，社会管理的区域性基本单位是选区。每个选区都设有公民咨询委员会和居民联络管理委员会。选区中主要社区组织的领导成员都不是民选产生，而是由所在选区的国会议员委任或推荐。社区领导成员的政府委任制以及国会议员对社区事务的深度参与，使新加坡的社区管理受到执政党和政府强有力的影响和控制。 
　　新加坡在政府中设有国家住宅发展局，负责对社区工作的指导和管理，其主要职能包括：社区规划，社区工作人员培训，协调政社关系，组织社区活动，对社区建设给予财、物支持。 
　　（三）“混合模式”。 
　　“混合模式”的主要特点是：政府对社区发展的干预较为宽松，政府的主要职能是规划、指导并提供经费支持，官方色彩与民间自治特点在社区发展的许多方面交织在一起。比较有代表性的是日本和俄罗斯的社区。 
　　1.日本的社区。 
　　日本在政府系统中，由自治省负责社区工作，地方政府也设立“社区建设委员会”和“自治活动课”等相应机构。在城市基层社区层面，日本设有“町会联合会”和“町会”这两个层次的带有行政色彩的自治组织，它们在许多方面分别发挥着类似我国街道办事处和居民委员会的作用。町会联合会的职能主要包括垃圾的收集和清运、青少年教育以及与警察机构及地方政府组成联合防范协会改善社区治安状况。町会则承担了大量与社区成员相关的日常事务，主要包括环卫管理、青少年教育、社区治安、办理国民健康保险、办理社会福利、代收税款以及对保释人员的教育跟踪和刑释人员的就业安置等。 
　　2.俄罗斯的社区。 
　　俄罗斯社区是根据居民的共同利益、共同目标而创建的机构。社区的最高领导机构是社区群众大会和社区代表大会，为社区自治的领导组织机构，享有社区联邦政府、市政府、区政府所规定的权限，并且制定“社区法”，规范管理社区基本事务。政府与社区之间的关系是间接的协调关系。市、区政府依法支持社区的建立和活动；区政府对于社区委员会有监督，检查的权利；并且社区采纳的一切建议须上报区政府，发生分歧时，由区政府协调处理。 
　　（四）三种模式比较分析。 
　　三种模式的共同点是：第一，组织管理机构健全，权限职责清晰。西方国家的社区内都建有社区委员会、社区顾问团等组织机构，并有相应的法律对各种社区组织机构的组成及权限进行明确规定。第二，非政府非营利组织在社区发展中具有重要作用。实施社区发展计划的各国，社区发展的各项服务性工作一般由非政府非营利性组织具体操作实施。第三，社区志愿者组织是社区建设和发展不可缺少的力量。社区志愿者组织是由社会各界志愿者组成的服务团体。它利用组织内部的知识、技能、财富等，通过各种服务性的行动去实现和体现对社会事业的服务与奉献，或实施和完成对有困难的社会群体及个人的服务与保障。 
　　三种模式的差异主要体现在：产生背景、政府社区关系、社区管理主题、运行机制等方面。具体如表1所示。 
　　表1：国外3种城市社区管理模式的比较 
政府主导模式 混合模式 自治模式 
产生背景 缺乏法制传统，市场经济不健全，民主观念淡薄等 受西方文化传统的影响，特别是资产阶级思想的影响，民主化进程加快 具有法制和民主传统，市场经济健全，经济社会发展水平较高 
政府和社区关系 政社不分 部分分开 完全分离 
社区管理主体 政府及其社区管理机构 社区和政府各自的管理机构 社区及其自治机构 
运行机制 政府主导 政府支持、社区组织和居民参与、共建共管 中介参与，市场运作，居民志愿服务 
结果表现 大政府、小社会，行政病严重 朝自治方向发展 小政府、大社会，居民自治 
二、国内部分城市社区改革探索 
　　全国各地很多城市在社区改革上进行了新的探索。归纳起来，可以概括为三种模式：一是在维持现有建制基础上，理顺“区、街、居、社”关系的“渐进式模式”，如上海市、沈阳市。二是撤销原街道办事处的“撤街改社模式”，如青岛市和南京市，三是新建社区不设街道办事处，而成立社区管理委员会的“社区管委会模式”，如武汉市。 
　　（一）“渐进式模式”。 
　　1.上海市的社区改革。 
　　上海市最早提出并实行的“两级政府、三级管理、四级网络”的体制。这种体制的重点在于政府在街道社区所进行的第三级管理，其核心是推动市、区两级政府及各有关职能部门的权力下放和分权，以街道办事处为主体，强化政府在街道社区层面即第三级的行政权力与行政效能。 
　　基本内容包括：（1）按照“以块为主、条块结合”的方针，加强街道办事处的综合管理和协调管理的权力与职能。（2）按照放权与分权相结合、责任主体明确、管理幅度适中的原则，在将综合管理的事权下放给街道办事处的同时，把专业管理的权力下放给职能部门的派出机构，并建立街道层面专业机构的对应设置，由此充实和强化政府职能部门在街道社区的专业管理。（3）街道办事处和区政府职能部门对专业派出机构实行双重领导制。（4）按照政企、政社、政事分开的原则，将区政府和街道办事处原来承担的一些社会服务性、经营性的事项，分别划归各专业服务机构和资产经营机构等。（5）在街道以下构筑第四级管理与服务网络，由政府按居民区实际人口给予居委会若干事业单位编制，并可聘用部分工作人员，专职负责社区管理与服务工作。 
　　2.沈阳市的社区改革。 
　　沈